上海：公园免费开放七年之后——从“园林管理

目前，上海每天入园人次超过100万，晨练最高峰时150多万人同时在园，几乎占上海户籍人口十分之一。以前专管绿化的园林管理部门，正从管“树”向管“人”、从“园林管理”向“社会管理”艰难转型，也囿于自身定位，在现实新挑战面前有力不从心之处。专家呼吁：创新社会管理，建立包括绿化部门、区县管理部门、街道社区及相关文体部门的联动管理机制已势在必行——

问题导向

上海公园大面积免费开放至今已有7年，157座城市公园中，收费的仅19家。城市公园渐由原先收费的游乐场所，转向面向全体市民的社区公共空间。目前，上海每天入园人次超过100万，晨练最高峰时150多万人同时在园，几乎占上海户籍人口十分之一。在深受市民欢迎的同时，也逐渐暴露出游客与园方、游客与居民、游客与游客之间的各种问题。这些看似微小的问题，随着时日的积累，很可能会出现更大的矛盾。而矛盾本身，恰恰是当前社会转型期，特别是进入老龄化社会以后，社会管理中面临的各方利益摩擦的缩影。

记者在调查中感觉到，以前专管绿化的园林管理部门，在新形势新问题下面临着许多新挑战，又囿于自身定位属性，有许多力不从心之处。记者请沪上5位公共管理、社会学、经济学家共同支招。矛盾的最终解决，需要的是创新社会管理，当前尤其呼唤区县政府、街道等的积极参与。

样本说明

一个月时间，记者利用早晨、下午和晚间探访了杨浦、虹口、闸北、长宁、普陀区近10家公园。免费开放以后，这些公园日入园人次均过万，都是晨练者集中的地方，且周边都有居民区。健身团体噪音扰民、公园绿地供不应求、入园人员杂乱、运营收支不平衡等问题普遍存在。

一、市民对公园的投诉中，噪声始终高居首位。有次争端升级，园方请来社区、工商、公安、环保、城管等一起想办法，各方商定一条——园内环境噪声不能超过70分贝。试行半年，取得一定效果，可园方私下还是有苦经：噪声应由环保部门测定，执法处理应由公安出面，公园没有处罚权，有时还是难办。记者调查发现，沪上各公园管理者正普遍经历从“管树”到“管人”的艰难转变：游客搓麻将、残疾车疾驰、商贩偷偷在园内售卖……各种问题都在考验管理智慧、呼唤管理创新。

6月12日早晨7点半，闸北公园。尽管飘着小雨，但公园里已有10余支健身队在各处锻炼，小路上也有许多跳舞的老人，跑步者经过此地不得不慢下来，以免冲撞老人。记者来到公园歌舞广场，只见3支人数众多的健身队正随着各自的音乐做着健身操，还有人在打羽毛球。广场一角，矗立着一块噪声监测牌。监测数字多在63—69分贝中间跳动，极少数时达到73分贝。

这个噪声监测牌有来历：原来，住在公园旁的居民因为健身队噪音扰民的事，先告到公园管理处，接着投诉到区信访办，再找到市绿化市容局甚至市长信箱。可健身者也不服气——我们在这里锻炼几十年了，商品房盖起来了，就要牺牲我们的健身权？

争端升级，园方请来社区、工商、公安、环保、城管等一起想办法。先从《上海市环境保护条例》、《上海市社会生活噪音污染防治若干规定》寻找法律依据。大家认为，尽管公园应该“静”，噪声不能扰民，但上海提倡全民健身多年，公园当然不能对此叫停。于是，各方商定一条上限——园内环境噪声不能超过70分贝。之后，园方努力说服各跳舞队领队错时安排晨练，还派出管理人员，每天手持噪声监测仪巡视，“超过70分贝将严罚”。

试行了半年，取得一定效果，可园方私下叹苦经：噪声应由环保部门测定，执法处理应由公安出面，公园没有处罚权，有时还是难办。

记者调查发现，各公园管理者正普遍经历从“管树”到“管人”的艰难转变：游客搓麻将、残疾车疾驰、商贩偷偷在园内售卖……各种问题都在考验管理智慧、呼唤管理创新。

对此，复旦大学公共行政系教授浦兴祖认为，公园免费开放之后，首先考验政府管理能力。面对公园中多方利益冲突时，政府相关部门需要做好引导和落实；公园管理部门可牵头，联合区县街道、社区居委，召集健身团队及周边居民代表，进行多边会谈，寻求利益最佳平衡点。总之，要让市民成为共同参与治理的主体。

复旦大学社会学系教授于海也赞同建立这样的多方商议协作机制，同时他还提出了两个观点：一是社区居委可给予公园管理部门更多管理协调的支持，并开辟更多可供居民健身的场所；二是建议社工进入公园参与管理，“当公园管理部门从园林管理向社会管理转型，拥有更多社区管理经验的社区居委和社工可更好地进行各方协调，不失为有益补充”。

上海大学工商学院教授陈宪等提出，公园可增加规定：在早晨7点前和距离住宅区近的地方，禁止播放高分贝音响，并竖立告示牌。

二、志愿者无法“包治百病”。面对一些游客不文明行为，志愿者们往往劝导“无力”。一位工作人员告诉记者，免费开放以后，公园里多了不少拾荒者、流浪汉，还有些小偷也混迹其中。对这些人的管理，有时连园方都比较棘手，更不用说年纪较大的志愿者了。

6月17日早晨7点，和平公园。公园里有舞蹈队、合唱队、鼓乐队，也有太极拳队。有些出乎意料，文体活动也在“静悄悄”进行，无一使用功放及高音喇叭等设备。而且健身队、舞蹈队，都在公园空地上活动，公园小路十分“通畅”。园长告诉记者，公园高峰时可供晨练的人均面积不到1平方米，曾有团队为“抢地盘”激烈争执，甚至报了110。而公园对面一批商品房，因为晨练分贝过高，愤怒的居民也曾联合到公园讨说法。如今，与周边社区协调，由10个居委会组织10支志愿者服务队轮流到公园做护绿、游园秩序维护等；由公园的游客及团队队长组建成志愿者临时党支部，并安排党建联络人，联络、协调游客游园过程中的矛盾。面对健身团队“抢地盘”，临时党支部很快召集各个党建联络员想对策：团队能不能错时锻炼？结果，健身团队锻炼时间分为上半场和下半场，又反复协商，将双休日上午时段分给公园里3个铜管乐队。同时将较吵的跳舞队、合唱队等挪到公园中心区域，把较安静的拳操队安排在公园四周……

然而，志愿者还是无法“包治百病”。

面对一些游客不文明行为，志愿者们也往往劝导“无力”。

中山公园一位工作人员告诉记者，免费开放以后，公园里多了不少拾荒者、流浪汉，还有些小偷也混迹其中。对这些人的管理，有时连园方都比较棘手，更不用说年纪较大的志愿者了。

浦兴祖提出，社区居民以志愿者的形式，或者以依托社区组织等参与到公园的管理，可以提供“补充型的公共服务”。居民参与公园维护，既是解决政府财政压力的有力工具，也属于居民力所能及的范围。在公园管理中发挥志愿者的作用，是公民团体自治的重要内容，也是创新社会管理的重要手段。但与此同时，专家们也强调，针对一些违反规章的不文明行为乃至违法行为，还是需要行政管理部门、公安部门采取有效强制措施。

三、普陀公园最近在公园围栏上加拉了几道铁丝网，防的竟是早锻炼翻墙的老人。公园成长的烦恼，是社会在成熟过程中必经的问题。公民素质的提高不是一朝一夕，每个人都要强化“在增加个人福利的同时，不能以损害别人福利为代价”的意识。对于政府部门来说，完善制度法规，建立包括绿化部门、区县管理部门、街道社区及相关文体部门的联动管理机制已势在必行。

所有受访专家都充分肯定了公园免费开放的正确方向。陈宪认为，这是人们生活方式的一种改变，社会效益重大，满足了市民的文化娱乐权利，也使得社会公共资源得到充分利用。复旦大学公共行政系教授陈晓原指出，这顺应了世界范围内公园免费开放的大趋势，但因为中国人多地少的特殊性，治理需要多管齐下。

在上海大学社会学系教授顾骏看来，面对老龄化社会的到来，政府还需提供更多的公共产品，“以后会有越来越多的老人去公园锻炼，有没有可能增加公园的数量、扩大公园的面积？”

于海分析，老人去公园锻炼，与老人退休、医疗福利尚不完善、旧式邻里关系改变都有关，老人通过锻炼获得自信和健康，增强社会联系和归属感，老人所属的社区应对此加以鼓励并参与管理。同时，建议做一个公园资产负债表，具体列出损耗和支出，可通过入园人数的量化统计，作为政府增加对公园资金投入的依据。

中山公园曾出现过这样的矛盾：公园为了适当增加收入，在一些双休日引进商业演出，居民认为占用了他们健身的草坪，双方各自有理。陈宪认为，与居民锻炼时间错开，适量的商业演出无可厚非，同时公园可以通过茶社、收费游乐项目等合理方式增加收入。陈晓原提出，可以对人特别多的公园在某一时段采取限流。

普陀公园最近在公园围栏上加拉了几道铁丝网，防的竟是早锻炼翻墙的老人。“早上4点多就有老人翻墙进来，十分危险，只好拉铁丝网。”在鲁迅公园，翻墙进园早锻炼的每天也有三五十人。而一般公园晚上6点关门后，则有些流浪者悄悄躲在园内，晚上在躺椅上睡觉。

对此专家们表示，公民素质的提高不是一朝一夕，每个人都要强化“在增加个人福利的同时，不能以损害别人福利为代价”的意识。而在保证晚上清场的前提下，“有流浪汉在躺椅上休息也是公园人性化的表现，不用‘赶尽杀绝’”。

记者也了解到，有关部门正着力于相关法规、规定的制定和完善，即将出台的《上海市社会生活噪声污染防治若干规定》，对社会生活噪声污染将会有所明确；《上海市公园管理条例》修订中，也将对公园的噪声问题予以充分关注。

在我们的城市中，博物馆、美术馆、图书馆等一大批公共资源已经相继免费开放。公园免费开放7年后遇到的问题与探索的经验，都是日后在社区公共资源管理上需要思索的。对于政府部门来说，完善制度法规，建立包括绿化部门、区县管理部门、街道社区及相关文体部门的联动管理机制已势在必行，对于市民来说，树立多方共赢的公民意识也是亟待提升的一课，而让政府管理与市民自发管理有效结合、建立协商机制则是我们共同的探索。

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